"الجامعة العربية" والأمم المتحدة و"آسيان" والاتحاد الأوروبي... الاختلافات والتشابهات (2-2)

آليات اتخاذ القرار: هنا تتجلى فوارق كبيرة بين المنظمات:

الجامعة العربية و"آسيان": كلتاهما تعملان بمبدأ التوافق والإجماع في القرارات الرئيسة. الجامعة العربية نظريا تعتمد التصويت بالأغلبية، لكن مع عدم إلزام المعترضين أصبحت عمليا منظمة توافقية لا يُتخذ فيها قرار جوهري دون رضا جميع الأطراف المهمة. "آسيان" لديها قاعدة رسمية للإجماع وتجنب التصويت من الأصل، وذلك انسجاما مع ثقافة "عدم الإحراج" و"عدم التدخل" بين دولها. هذه الآلية التوافقية تضمن وحدة الموقف ظاهريا لكنها قد تؤدي أحيانا إلى قرارات بأدنى قاسم مشترك وتأخر في الاستجابة للقضايا الخلافية.

الأمم المتحدة: تعتمد نهجا مزدوجا– في الجمعية العامة آلية تصويت ديمقراطية (الأغلبية البسيطة أو الموصوفة حسب الموضوع)، أما في مجلس الأمن فآلية أوليغاركية بمنح حق النقض لخمس دول عظمى. هذا المزيج يعكس موازين القوى الدولية عند تأسيس المنظمة: إعطاء وزن خاص للحلفاء المنتصرين في الحرب العالمية الثانية لضمان مشاركتهم، مع الحفاظ على صوت متساوٍ لكل دولة في المحفل الأوسع (الجمعية العامة). النتيجة هي قدرة الأمم المتحدة على إصدار قرارات جماعية بأغلبية الأصوات في القضايا العامة، لكن هناك شللا محتمل في المسائل الأمنية عند غياب توافق الكبار (كما يتضح من استعمالات "الفيتو" المتكررة).

الاتحاد الأوروبي: يمزج الاتحاد بين الأغلبية المؤهلة كقاعدة في التشريع اليومي لضمان الفعالية، وبين الإجماع في القرارات المصيرية لضمان شرعية جميع الأعضاء. آلية الأغلبية المزدوجة (نسبة الدول ونسبة السكان) في مجلس الوزراء توازن بين مبدأ المساواة بين الدول ومبدأ الوزن الديموغرافي، وهي متطورة جدا مقارنة ببقية المنظمات التي تطبق إما قاعدة الدولة = صوتا وإما حقوق خاصة للبعض. بهذا يتمكن "الاتحاد" من سن مئات القوانين سنويا دون أن تتمكن دولة واحدة من عرقلتها، ومع ذلك تحتفظ كل دولة بحق النقض في مجالات سيادية محدودة كالدفاع والتوسع. يمكن القول إن الاتحاد الأوروبي تنازل أعضاؤه طوعا عن جزء من سيادتهم لمؤسسات مشتركة، بدرجة تفوق ما فعلته أي منظمة أخرى.

نطاق وعدد القرارات السنوية: يصدر الاتحاد الأوروبي كماً هائلا من التشريعات الملزمة سنويا (بمئات إلى آلاف القوانين والقرارات)، نظرا لأن لديه سلطات تنظيمية مباشرة في الاقتصاد والسياسات الداخلية للدول الأعضاء. الأمم المتحدة تصدر أيضا عددا كبيرا من القرارات عبر جمعيتها العامة (مئات) ومجلس الأمن (عشرات) سنويا، لكنها تختلف في أن معظم قرارات الجمعية غير ملزمة قانونا. الجامعة العربية و"آسيان" أقل بكثير من حيث عدد المخرجات الرسمية. فالجامعة تصدر بضع عشرات من القرارات/البيانات في السنة في أحسن الأحوال، و"آسيان" تفضل البيانات المشتركة وخطط العمل على القرارات الملزمة. كما أن فاعلية التنفيذ تختلف: قرارات الاتحاد الأوروبي ملزمة وتنفذ فورا عبر الأجهزة الوطنية، وقرارات مجلس الأمن ملزمة لكن قد تواجه تحديات سياسية في الامتثال، أما قرارات الجامعة العربية و"آسيان" فتعتمد كليا على الإرادة السياسية لكل دولة في تنفيذها (لا آليات لفرض الالتزام).

الموقع القانوني لمقر المنظمة: تُظهر المقارنة أن الأمم المتحدة لها وضع قانوني فريد: مقرها أرض دولية بموجب اتفاق مقر مع الولايات المتحدة، ويتمتع بحصانات تجعله شبه مستقل عن سيادة الدولة المضيفة. الجامعة العربية مقرها يخضع لامتيازات دبلوماسية تمنحها مصر لكنها ليست كيانا دوليا منفصلا عن أرض الدولة المضيفة بنفس درجة أممية الأمم المتحدة. "آسيان" تعتمد على امتيازات ممنوحة من إندونيسيا لمقرها. أما الاتحاد الأوروبي فمقراته ضمن دوله الأعضاء وتخضع لقانون "الاتحاد" نفسه وكذلك لقوانين الدول المضيفة في بعض الجوانب بحسب الاتفاقات، ما يعكس الطبيعة الفريدة لـ"الاتحاد" ككيان فوق وطني تتمتع مؤسساته بحصانات لكن الدول الأعضاء هي في الوقت نفسه أطراف فيه ومضيفة له.

قيادة المنظمة وجنسية الأمين العام/الرئيس:

في الجامعة العربية، ورغم غياب شرط قانوني، فإن الدور المحوري لمصر أدى إلى تقليد استمرار أمين عام مصري معظم الوقت. هذا يعكس موازين نفوذ داخل الجامعة أكثر من كونه شرطا مكتوبا.

في الأمم المتحدة، عدم منح المنصب لأي من جنسيات الدول الكبرى أصبح عُرفا مراعاة للتوازن العالمي. الأمناء العامون متعددو الجنسيات لكن العامل المشترك أنهم من دول ليست عظمى. وبذلك تحاول المنظمة الحفاظ على حيادية واستقلالية شخص الأمين العام قدر الإمكان عن هيمنة دولة كبرى.

"آسيان" وضعت قاعدة رسمية واضحة لتدوير الجنسية بمنتهى العدل – كل دولة لها دور دوري في قيادة الأمانة. هذا نهج مؤسسي شفاف يندر وجوده في منظمات أخرى، ويهدف لضمان شعور جميع الأعضاء بالملكية المتساوية للرابطة.

الاتحاد الأوروبي ليس لديه أمين عام واحد، لكن المناصب العليا موزعة سياسيا بحيث لا تستأثر بها دولة بمفردها. فمنصب رئيس المفوضية قد يذهب لدولة كبيرة (ألمانيا حاليا) لكن في المقابل رئيس المجلس الأوروبي من دولة أصغر (بلجيكا ثم بولندا)، وهكذا يتم تحقيق توازن جغرافي غير مكتوب ولكنه فعلي. جميع المناصب قابلة لأي جنسية أوروبية، ما دام المرشح يتمتع بالدعم السياسي المطلوب. هذا الانفتاح يعكس هوية "الاتحاد" ذاته كمشروع مشترك تتساوى فيه جنسيات المواطنين الأوروبيين في الفرص والحقوق.

لماذا الجامعة العربية غير فعالة؟

تبرز جامعة الدول العربية و"آسيان" كمنظمات ترتكز على التفاهمات التوافقية وتجنب الإلزام في القرارات، مما قد يقلل الفاعلية الجماعية.

في المقابل، طور كل من الأمم المتحدة والاتحاد الأوروبي آليات تصويت بالأغلبية (مع وجود حق النقض لدى فئة محددة في حالة الأمم المتحدة) تسمح باتخاذ قرارات حتى مع اعتراض بعض الأعضاء، مما يعطي هذه المنظمات قدرة تحرك أكبر- فمجلس الأمن يمكنه نظريا إلزام دول العالم، ومجلس وزراء "الاتحاد" يسن تشريعات ملزمة للدول الأوروبية. غير أن الاتحاد الأوروبي يظل حالة خاصة لأنه كيان فوق وطني متقدم تنازلت فيه الدول طوعا عن قدر من السلطة، لذا فإن بنيته المؤسسية أكثر تكاملا وإلزاما من أي منظمة دولية أخرى. من جهة أخرى، تتمتع الأمم المتحدة بشرعية عالمية لكنها مكبلة أحيانا بصراع مصالح الكبار (الفيتو)، في حين تعتمد الجامعة العربية و"آسيان" على إجماع الأسرة الإقليمية بروح التضامن، وتواجهان تحدي تحويل هذا الإجماع إلى عمل تنفيذي مؤثر.

من حيث القيادة والتمثيل، تبين أن اختيار الأمناء العامين للجامعة العربية والأمم المتحدة تحكمه أعراف لضمان التوازن السياسي (إقليميا وعالميا) دون نصوص صريحة، بينما "آسيان" وضعت قاعدة رسمية لضمان التناوب المتساوي، أما الاتحاد الأوروبي فألغى فكرة الأمين العام تماما لصالح توزيع سلطات القيادة بين مؤسسات متعددة وجنسيات مختلفة. وفيما يتعلق بـالمقار، انفرد الاتحاد الأوروبي بتوزيع مقاره إقليميا داخل أعضائه لتعزيز الشعور بالملكية المشتركة، بينما ركزت المنظمات الأخرى مقارها في موقع واحد يقدم رمز الوحدة (القاهرة، نيويورك، جاكرتا) مع ما يرافق ذلك من اعتبارات سياسية (كمكانة مصر في الجامعة العربية، أو مكانة نيويورك كمدينة عالمية مفتوحة)

رغم هذه الاختلافات البنيوية، تهدف جميع هذه المنظمات في جوهرها إلى تعزيز التعاون بين أعضائها وحل النزاعات سلميا وتحقيق أهداف تنموية وأمنية مشتركة ضمن نطاق عملها. لكن أدواتها لتحقيق ذلك تعكس ظروف نشأتها ودرجة التكامل السياسي بين دولها: فكلما ازداد التكامل والاستعداد لتقاسم السيادة (كما في حالة الاتحاد الأوروبي) أصبحت المنظمة أكثر قدرة على صنع قرارات ملزمة وتنفيذها بفعالية. أما حين يبقى تنسيق الدول فضفاضا (كما في الجامعة العربية) أو تحكمه حساسيات سيادية عالية (كما في "آسيان" رغم نجاحها النسبي)، فإن المنظمة تظل إطارا تشاوريا في المقام الأول، فعاليتها رهن بإجماع الإرادات الوطنية. الأمم المتحدة حالة وسط خاصة: نطاق عالمي وطموح عالٍ لكنه محكوم بتوافق القوى الكبرى، مما يجعلها قوية جدا في بعض الأحيان (عندما تتفق هذه القوى كما في عمليات حفظ السلام أو العقوبات الجماعية) وعاجزة أحيانا أخرى (عند استخدام "الفيتو" في نزاعات كبرى).

بالنتيجة، لا يوجد نموذج واحد يناسب الجميع للحكم الدولي والإقليمي. فكل منظمة من الأربع المدروسة طورت هيكلا يناسب بيئتها: الجامعة العربية و"آسيان" تعتمدان المرونة واحترام سيادة الأعضاء تفاديا لانقسامات تؤثر على وحدتهما. الأمم المتحدة تعكس توازن القوى العالمي واضعة المثالية جنبا إلى جنب مع الواقعية السياسية (في نظام المجلس والجمعية). والاتحاد الأوروبي يمثل أعلى درجات التفويض المؤسسي المتبادل وصولا إلى سوق وقوانين موحدة، وهو ما لم يصل إليه أي تجمع آخر.

هذه السمات تؤثر على أدائها: مثلا، سرعة الاتحاد الأوروبي في سن التشريعات تقارن ببطء آلية الإجماع في الجامعة العربية. وفعالية قرارات مجلس الأمن الملزمة تقابلها طبيعة توصيات الجمعية العامة غير الملزمة. وقدرة "آسيان" على تجنب النزاعات الداخلية (بفضل الإجماع) يقابلها انتقاد بأنها أحيانا منصة نقاش أكثر منها هيئة قرار. ومع ذلك، نجحت كل منظمة في تحقيق أهداف معينة: فالجامعة العربية وفرت إطارا رمزيا وهوية عربية مشتركة وأسهمت في بعض التسويات، و"آسيان" حافظت على منطقة مستقرة نسبيا وعززت التكامل الاقتصادي بين أعضائها، والأمم المتحدة جنبت العالم حروبا عالمية جديدة وقدمت منصة جامعة للدول، والاتحاد الأوروبي حقق اندماجا اقتصاديا وسياسيا غير مسبوق بين دول مستقلة.

ويبقى تطور كل من هذه المنظمات مرتبطا بإرادة أعضائها في الموازنة بين السيادة الوطنية والمنفعة الجماعية: فكلما مالوا أكثر نحو المنفعة المشتركة واستعداد تقديم تنازلات، تعززت مؤسسات المنظمة وقدرتها على العمل الفعال. وكلما تغلبت اعتبارات السيادة والخصوصية، بقي دور المنظمة استشاريا وتنسيقيا بالأساس. بهذا المنظار يمكن فهم الاختلاف الكبير بين حالة الاتحاد الأوروبي المتقدم تكامليا وحالة المنظمات الأخرى الأقل تكاملا والتي لا تزال تقوم بالحد الأدنى من التنسيق الجماعي تفاديا للمساس باستقلالية أعضائها.